аналитика
Лучшие экспертные мнения, оценки и прогнозы в отношении экономики >>
-
23 апреля 2010
Мнение экспертов США по новой Конституции Кыргызстана
Введение
23 апреля, международный форум демократических исследований Национального фонда за демократию (НФД) собрал вместе ученых экспертов по Кыргызстану и по сравнительному анализу проектов конституций наряду с некоторыми людьми, представляющими сообщество неправительственных организации, включая НФД, которые специализируются на обеспечении помощи в сфере демократии Кыргызстану и другим странам в Центральной Азии. Семинар продолжительностью в половину рабочего дня произвел оценку состояния демократического перехода в Кыргызстане после недавнего восстания против недемократического режима Президента Курманбека Бакиева и вопросы и варианты, обсуждаемые в ходе текущих дебатов по новой демократической конституции для Кыргызстана. Далее приводятся некоторые из ключевых мнений, аргументов, и точек согласия, которое появились из обсуждения.
Процесс Перехода
Участники согласились о том, что крайне желательным для осуществления процесса выработки конституции демократическим путем опираться на охватывающие широкие массы и открытые для общественности консультации и диалог. В общем, широкий охват общественности в ходе дебатов по конституционному будущему страны расширяет арену заинтересованных в демократии лиц и усиливает легитимность и жизнеспособность конституции, которая в конечном счете будет принята. Такой процесс должен в идеальном случае продолжаться на протяжении нескольких месяцев (по крайней мере) и включать сбор мнений общественности касательно конституционных принципов, выработки варианта конституции комитетом экспертов или избранной стрктурой и затем ряд общественных обсуждений и консультаций с тем, чтобы дать возможность различным избирательным группам прокомментировать текст проекта и обсудить отдельные вопросы прежде, чем он будет сведен воедино и принято. Однако, учитывая сложность политической ситуации в Кыргызстане и существующей необходимости по заполнению политического вакуума, временное правительство назначило на 27 июня (что значит лишь два месяца с этого момента) для проведения конституционного референдума. Семинар признал, что является нереалистичным отложить эту дату проведения референдума, но при этом выразил надежду, что определенного рода деятельность вполне могла бы начать проводиться через средства массовой информации и через общественные встречи и слушания с тем, чтобы осуществлять консультации с общественностью по вопросам проекта конституции и обучения граждан лежащим в основе вопросам и демократическим принципам. Также была выражена надежда на то, что этот процесс ведения общественного диалога и обучения по проблемам конституции вполне мог бы продолжаться и после проведения референдума.
Обстоятельства быстрого и непредвиденного перехода из авторитарного правила, в условиях крайне динамически изменяющегося контекста, который вполне мог бы привести как к новой демократии так и к новому периоду авторитаризма, в настоящее время, как видится, требуют ускоренного процесса выработки и принятия конституции для того, чтобы сделать устойчивым импульс демократического перехода. Но важно также, чтобы к этому процессу было серьезное отношение и чтобы он был изучен в максимально возможной степени не только из собственного в недавнем прошлом печального опыта Кыргызстана, но также и из уроков других стран переходного периода. Данный момент является уникальным для основания потенциально новой демократии и в этом случае демократия не должна менять свою конституцию часто и мимоходом. К этой осени Кыргызстан будет уже иметь пять конституций на протяжении семи лет. Такого рода беспорядочное отношение к разработке конституции не способствуют развитию культуры конституционализма и демократии. Поэтому, разработчики конституции должны стремиться принять проекты, которые не только служат непосредственным интересам, но также и готовы для решения и будущих потребностей и проблем и окажутся надежными в долгосрочном плане. Кроме того, конституционализм мог бы также быть усилен путем предоставления законодательному процессу некоторые из деталей по реализации избирательных систем и других институтов.
Хотя это и не касается проблем создания конституции по существу, также была подчеркнута важность осуществления транзитного правосудия, включая необходимость в независимом расследовании убийств во время недавних протестов в апреле. В качестве положительного примера был приведен также недавний опыт Гватемалы по приглашению Организации Объединенных Наций в оказании содействия по расследованию коррупции и организованной преступности.
Структура исполнительной власти
Семинар принял во внимание недавнюю посткоммунистическую историю Кыргызстана, имевшего конституции, которые были формально полупрезидентскими, но при этом они функционировали в крайне президентском, иерархическом, и в конечном счете авторитарном виде. В результате этого в настоящее время существуют сильные сентименты в Кыргызстане в плане того, чтобы двинуться в сторону более чистой парламентской модели. В то же время проект конституции все еще представляется придающим полномочия должности президента (включая роль главнокомандующего вооруженными силами), которые выходят далеко за пределы в значительной степени церемониальной функции главы государства в чисто парламентской системе. Многим участникам представлялось, что полупрезидентские системы не функционировали хорошо и что Кыргызстану лучше всего подошла бы система, которая является в большей степени чисто президентской или парламентской. В дополнение к этому, был достигнут консенсус среди участников семинара в том, что, хотя и власть распределена между должностями президента и премьер-министра, их соответствующие сферы власти и обязанностей согласно конституции должны быть очень тщательно сформулированы и ограничены. Наихудшим возможным исходом была бы конституция, которая является неоднозначной в плане разделения властей и между этими двумя ветвями; такого рода двусмысленность вполне могла бы привести к неразберихе, конфронтации и даже конституционному кризису. Было также отмечено, что пункт, запрещающий переизбрание президента на второй срок, рискует превратить эту должность в несущую меньшую ответственность перед населением и создать тенденцию по усилению потенциал коррумпированности и взяточничества.
Участники в целом (хотя и не единодушно) согласились, что для Кыргызстана будет лучше иметь в большей степени истинно парламентскую систему, чем та, которая, как видится рассматривается в настоящее время. Согласно такой системе должности президента не будет предоставляться независимая власть по назначению или увольнению министров или по контролю за министерствами и ведомствами, ответственными за национальную безопасность, внешнюю политику и оборону. И при этом он не будет командовать вооруженными силами. Скорее всего эти обязанности, включая также командование полицией и службой национальной безопасности, будет (как и в любой чисто парламентской системе) возлагаться на премьер-министра и кабинет. Некоторые из участников считали, что право президентского вето должно быть отменено, хотя другие полагали, что оно должна быть сужено (возможно в отношении вопросов, затрагивающих непосредственно демократию) или что процедуры для того, чтобы отвергнуть вето должны быть упрощены. Вместе с тем, участники семинара считали, что Кыргызстан вполне мог бы извлечь выгоду от случая прямого избрания президента (как в Ирландии), который, хотя и испытывая недостаток в существенной явной формальной власти, вполне мог бы служить в качестве символа нации и моральной силы при защите принципов демократии, прав человека, конституционализма и добросовестного управления. Если более просто церемониальное президентство должно было играть такого рода символическую конституционную роль, тогда имело бы смыслом предоставить президенту власть по назначению некоторой пропорции членов таких независимых органов, как избирательная комиссия, счетная палата, и даже судей Верховного суда. Такого рода президентство хорошо вписывалось бы в кыргызскую традицию лидера, который способствует достижению межэтнической, межклановой и межконфессиональной стабильности.
Парламент
Ряд опасений был высказан о статьях проекта касающихся парламента. Желание усилить оппозицию является похвальным. И у парламента должны быть существенные полномочия по сдерживанию и контролю над исполнительной властью. Вместе с тем, создавалось впечатление о том, что любая мера, направленная на то, чтобы произвольно ограничить число мест, которые партия может выиграть (например, до 65), независимо от результата свободных и справедливых выборов, нарушает демократический принцип равной веса голосов. Во-вторых, предусматривая заранее, что председательство двух самых сильных парламентских комитетов (по бюджету и обороне) будет предоставлено оппозиции — независимо от ее доли голосов — не только противоречит демократическим принципам, но и вполне может подорвать законодательную эффективность. В-третьих, предоставляя парламенту право на выражение недоверия отдельному министру (в противоположность всему правительству) вполне могло бы вызвать отвлекающие внимание сражения по персоналиям и подорвать эффективность правительства. В-четвертых, правила о вотуме доверия и роспуске парламента должны быть однозначными и сильными для того, чтобы предотвратить обе крайности: нестабильность и паралич.
Избирательная система
Семинар принял во внимание предыдущий опыт Кыргызстана по выборам некоторой части парламента от одномандатных округов и того факта, что это способствовало росту политических деятелей с подозреваемым криминальны прошлым, которые стремились избраться в частности для того, чтобы получит неприкосновенность с тем, чтобы избежать уголовного преследования. Был достигнут общий консенсус в отношении того, что, как по этой причине, так и для того, чтобы способствовать большей степени пропорциональности и включительности, система пропорционального представительства (ПП) имеет больший смысл для использования в Кыргызстане. В более общем плане, избирательная система и избирательные комиссии должны функционировать на основе четырех принципов: последовательность, доверие, справедливость, и прозрачность.
Согласившись в отношении ПП в качестве избирательного принципа, в то же время многие участники семинара выразили обеспокоенность по поводу полного отсутствия любого рода избирателей на основе географии для членов парламента. В других регионах мире, таких как Южная Африка, это имеет тенденцию отдалять членов парламента от общественности, увеличивая отстраненность граждан от политики, цинизм и отчуждение. Хотя Кыргызстан – гораздо меньшая по размерам страна, чем Южная Африка, многие участники полагали, что большую часть парламента стоило бы избирать от многомандатных округов. Так как границы уже определены для семи областей и столицы Бишкека, то самым легким способом сделать это могло бы быть нечто подобное осуществленному в Ираке в 2005 году: используя существующее провинциальные и столичные окружные границы в качестве многомандатных избирательных округов, распределяя места в парламенте среди них в пропорции к их долям в населении страны. Если это будет сделано, тогда, чтобы гарантировать разумную полную пропорциональность среди партий между местами и голосами, необходимо будет ввести "двухъярусную" систему, выбирая большую часть парламента от партийных списков в округах и затем набирая завершающее приращение мест в парламенте из партийных списков страны (таким образом, чтобы полное распределение мест среди партий соответствовало как можно ближе их процентам набранных голосов, после устранения партий, которые не преодолели избирательный порог). В парламенте, состоящем из 105 мест это могло бы включать избрание приблизительно около 80 - 85 мест от многомандатных округов и остаток из партийных списков страны. Это является примерно соответствующим избирательной системе, которая была выбрана в Ираке для голосования в декабре 2005 года, после того, как тот отказался от системы единого общенационального голосования по партийным спискам после первых национальных парламентских выборов в январе 2005 года.
Обсуждение также состоялось по вопросам избирательного порога, открытых против закрытых списков, выборов ниже национального уровня, и запрета этнических и религиозных партий. 5-процентный национальный избирательный порог был расценен как разумный и соответствующий международным стандартам, но сомнения по двум момента были высказаны. Во-первых, считалось, что любой более высокий порог в сравнении с этим будет ненужным и чрезмерно ограничительным. И во-вторых, было предложено, чтобы порог в пять процентов мог бы быть установлен постепенно на протяжении проведения более чем двух или трех всеобщих выборов, тем самым давая меньшим партиям шанс создать базу прежде, чем они испытают большее давления с тем, чтобы обьединяться. Например, конституция вполне могла бы обеспечить, чтобы порог составил 3 процента на ближайших парламентских выборах, 4 процента в последующих и 5 процентов на всех национальных парламентских выборах после того.
Состоялось энергичное обсуждение относительных затрат и достоинств открытых против закрытых партийных списков под ПП. С одной стороны, открытые списки являются более демократичными, позволяя избирателям выбрать не только партию но и их предпочтительных отдельных кандидатов внутри партий. С другой стороны, закрытые списки имеют тенденцию продвигать более сильные, более последовательные партии и делать выборы более простыми и менее запутанными. Полностью открытые списки в начальной стадии развития демократий могут стимулировать кандидатов в парламент игнорировать свои партии в пользу просто личных кампаний для голосования, как это недавно случилось в Индонезии. В то же время переход на открытые списки в Ираке во время провинциальных и затем всеобщих выборов в 2009-2010 годах имел тенденцию поддерживать демократический процесс и способствовать большей смене в парламенте и усилению интереса избирателей и энтузиазма. К счастью, вопрос открытых списков против закрытых не является выбором типа "или-или". Является возможным иметь частично открытые списки в том смысле, что избиратель может видеть всех отдельных кандидатов в окружном (или национальном) списках и иметь выбор голосования в личном плане, если он или она того желают. Тогда особое требование могло бы быть установлено, утверждающее о том, что для того, чтобы “перепрыгнуть очередь,” в списке кандидатов партии на бюллетене, кандидат должен будет выиграть минимальную пропорцию голосов всей партии, в пределах 20 или 25 процентов.
Существуют также сильные аргументы за и против явного запрета этнических и религиозных артий. С одной стороны, некоторые эксперты отметили, что эти запреты редко работают практически и имеют тенденцию быть недемократичными в ограничении выбора избирателя. Также было выражено некоторое опасение о том, что такие запреты работают на маргинализацию этнических и религиозных меньшинств. В то же время были случаи, в которых, в контексте других вопросов, побуждающих избирателей и партии работать через этнические границы, такого рода запреты помогали подавить политические выражения чисто этнических или религиозных сентиментов без излишнего ограничения выбора избирателей.
И наконец, опасение было высказано в отношении того, что областные губернаторы и окружные главы не избираются непосредственно, а скорее назначаются президентом. Эта процедура укрепляет сильную традицию “вертикали” власти в постсоветских государствах, которая не только способствует полной концентрации и злоупотребление властью но также и имеет тенденцию к превращению всеобщих выборов игру с нулевым исходом. Среди участников было сильное пожелание в пользу большего количества под-национальных выборов, особенно областных губернаторов, с тем, чтобы у партий, которые не достигают успеха в центре, все еще имели перспективу получения некоторой части власти на более низком уровне.
Сдержки и противовесы: Независимые Учреждения
Семинар также принял во внимание существенные проблемы, которые Кыргызстан испытал от коррупции и злоупотребления властью и пришел к согласию, что сильные сдержки и противовесы, включая энергичные, независимые институты горизонтальной подотчетности являются необходимыми для того, чтобы решать эти проблемы. Кыргызстан также нуждается в функциональных законах, запрещающих злоупотребление служебным положением и требующих прозрачности в отношении общественных доходов и расходов (включая от иностранной помощи и контрактов).
Страны, стремящиеся построить демократию и верховенство закона, получают выгоду из наличия сильных, независимых общественных институтов власти преследования по суду. Но в постсоветских странах, включая Кыргызстан, институт общественного прокурора продолжает традицию сверхконцентрации власти преследования по суду и других квазисудебных функций сосредоточенных в одном институте. Это может вносить вклад в злоупотребления властью, так как эти функции часто в большой степени политизированы. В частности контролирующая (надзор) власть этого института должна быть ограничена. Кыргызстан мог бы изучить, каким образом другие постсоветские государства стремились уменьшить власть прокуратуры без полного потрошения или устранения института (что, по всей вероятности было бы невыполнимым). Создание новой структуры по расследованию криминальной деятельности является одним из возможных вариантов.
Участники семинара выразили квалифицированную поддержку идее создания новой комиссии или аппарата по борьбе с коррупцией, которому будет предоставлен непосредственный и исключительный мандат по получению деклараций активов от должностных лиц, контролировать и проверить их подлинность, и расследовать (и возможно преследовать по суду) подозрения и обвинения в должностной коррупции. Было выражено опасение о том, что энергично действующая комиссия по борьбе с коррупцией могла бы осуществлять свою работу “чересчур хорошо,” угрожая всесильным коррумпированным интересам до такой степени, что моглы бы вызывать угрозы убийством или политических контратак. С другой стороны, такой конфликт может быть необходимым элементом в долгосрочном процессе осуществления реформы управления, и недавний опыт Грузии показал, что новые институты по борьбе с коррупцией могут принести перемены. Как и Кыргызстан, Грузия когда-то страдала от огромного уровня кумовства, родовой культуры, и правительственной коррупции. Согласно сведениям участников одного из семинара, несколько лет назад правительство Грузии создало независимую комиссию по борьбе с коррупцией (которая фактически получила поддержку как от исполнительной власти, так и парламента), и также создало агенство по борьбе с криминалом внутри Министерства финансов. Эти институты, как видится, добились общественной поддержки, и Грузия в настоящее время является одной из позитивно оцениваемых стран согласно Transparency International (она занимает место 66 среди 180 стран в Индексе Восприятия Коррупции от 2009 года, впереди Греции и Болгарии, и гораздо выше России и Украины, которые привязаны к 146 месту и Кыргызстана, который занимает 162 место).
Для того, чтобы институты горизонтальной подотчетности стали эффективно действовать, у них должна быть значительная автономия от пристрастных политических давлений и ограничений. Ключевой вопрос заключается в том, как эти институты будут назначаться. В идеальном случае, источник назначений должен быть настоль свободным от пристрастной политики насколько это возможно. Если это не возможно, то наличие многократных источников назначения для членов комиссии является принятой практикой. Новый проект Конституции предусматривает что президент, парламентское большинство, и парламентское меньшинство каждые назначают по одной трети членов Центральной Комиссии по Выборам. Если президентство должно стать более символическим и беспартийным, то создание такого баланса могло бы стать оправданным. Но если бы система сохраняет существенные президентские полномочия, которые могли бы привести к избранию честолюбивого политического деятеля, тогда такая структура могла бы привести к тому, что правящая партия контролировала бы двумя третями назначений в избирательной комиссии и по существу привела бы к ее политизации. Имело бы большой смысл в еще большей степени рассредоточивать назначения, предоставляя четверть назначений отдельной структуре, такой как Конституционный суд или Верховный Суд. Такого же рода рассредоточенная совокупность процедур для назначения могла бы применяться и к членам Счетной Палаты и комиссии по борьбе с коррупцией, если таковая будет создана. И важно также найти способы назначать судей этих более высокого уровня судов, которые рассредоточены среди множества различных институтов и в максимально возможной степени изолированы от пристрастности политики.
Чтобы и в дальнейшем усилить независимость горизонтальных учреждений подотчетности, руководителей этих агенств (включая Избирательную комиссию, Омбудсмена, счетную палату и комиссию по борьбе с коррупцией) и возможно Председателя Национального банка должны иметь конституционно гарантированное пребывание в должности на определенный срок, вследствие чего они могли бы быть уволены лишь за конкретно опреденную совокупность причин, связанных с этическими или уголовными нарушениями, и только через особое большинство голосов членов парламента. Такого рода условия по срокам пребывания должны также предоставляться судьям или судьям Верховного суда, которые вполне могли бы извлечь выгоду из более продолжительных гарантируемых сроков (где-то в промежутке от восьми до пятнадцати лет), как это стало нормой во многих растущих демократических государствах. Чтобы гарантировать их независимость, должно быть еще более трудным убрать судей или руководителей институтов подотчетности, чем их назначить. Полномочия Омбудсмена вполне могли бы быть также расширены.
Многие новые демократические государства (включая Кыргызстан за прошлые два десятилетия) внедрили институты горизонтальной ответственности, которые выглядели многообещающими на бумаге, но не функционировали по серьезному — или что еще хуже, использовались в качестве политического оружия против оппозиции — потому что они испытывали недостаток в надлежащей изоляции от пристрастности в политике. Разработчики Конституции Кыргызстана вполне могли бы помочь создать более прозрачную, законную, и следовательно легитимную и ценную демократию, если они заранее будут готовы к такого рода трудностям. Конституционные требования по обеспечению прозрачности, включая однозначное требование о том, чтобы должностные лица регулярно декларировали свои активы, и что общественности предоставлялась бы некоторая степень доступа к этим декларациям, вполне могли бы также помочь в придании власти и поддержке новых институтов подотчетности.
И в заключение, подотчетность и прозрачность процветают в значительно большем климате социальной свободы, и они увядают, когда основные свободы печати, слова, ассоциации и информация ограничиваются. Наличие сильных конституционных гарантий для этих основных прав является ценностью самой по себе и в то же время будет способствовать созданию более честного и прозрачного правительства.
Энтони Эбейт
Национальный фонд за демократию
Диего Абенте
Международный Форум исследований демократии
Марта Беард
Национальный фонд за демократию
Луиза Коан-Грив
Национальный фонд за демократию
Кетлин Коллинз
Профессор политических наук имени МакНайта Ланда-Гранта, Университет Миннесоты
Ларри Даймонд
Центр по демократии, развитию и главенству закона/ Институт Гувера & Фриман Спогли Институт, Стэнфордский Университет
Надя Дюк
Национальный фонд за демократию
Барбара Хейг
Национальный фонд за демократию
Дональд Хоровитц
Профессор права и политических наук имени Джеймса Дюка в Университете Дюка.
Скотт Хубли
Национальный демократический институт
Юджин Хаски
Профессор политических наук и исследований России имени Уильяма Кенана, мл., Университет Стетсона
Мириам Ланской
Национальный фонд за демократию
Марк Платтнер
Международный Форум исследований демократии
Кейт Реста
Национальный фонд за демократию
Эндрю Рейнолдс
Доцент политических наук, Университет Северной Каролины – Чэпел Хилл.
Керри Шенкель
Международный республиканский институт
Елена Сухир
Центр международного частного предпринимательства
Майк Светлик
Вице-президент по программам
Международный фонд избирательных систем
